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粮食安全

作者:admin 来源:未知 更新日期:2020-10-03 浏览次数:

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  粮食安全(或食物安全) 指保证任何人在任何时候能买得到又能买得起为维持生存和健康所必需的足够食品。这一概念 主 要涉及粮食的供给保障问题,它经历了一个较长时间的演变过程。1974 年,联合国粮农组织对粮食安全的定义为: 粮食安全从根本上讲指的是人类目前的一种基本生活权利,即“应该保证任何人在任何地方都能够得到未来生存和健康所需要的足够食品”,它强调获取足够的粮食是人类目前的一种基本生活权利。1983 年,联合国粮农组织对这一定义作了修改,提出粮食安全的目标为“确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本食品”。

  正所谓:“国以民为本,民以食为天”。粮食既是关系国计民生国家经济安全的重要战略物资,也是人民群众最基本的生活资料。粮食安全与社会的和谐、政治的稳定、经济的持续发展息息相关。完善粮食应急储备体系,确保粮食市场供应.最大限度地减少紧急状态时期的粮食安全风险.是政府的职责.也是粮食安全保障体系的重要组成部分。

  作为粮食生产大国和人口大国,中国的粮食安全问题同样处于这一危机的阴影之下。相关研究初步发现,

  温度升高、农业用水减少和耕地面积下降,将使中国2050年的粮食总生产水平比2005年下降14%-23%。研究亦指出,如果夜间温度升高1℃,水稻将减产10%。再者,受气候变化影响,温度升高将加剧中国北方地区水资源短缺,特别是在北方干旱和半干旱地区情况更为严重,干旱使得农作物的生长缓慢或甚至停止,造成欠收或绝收。

  气温升高同时对害虫的繁殖、越冬、迁飞等习性产生明显影响,加剧病虫害的流行和杂草蔓延。

  作为一个全球性话题,粮食安全受到国际社会的广泛关注应当说由来已久。1976年联合国粮农组织(FAO)在第一次世界粮食首脑会议上向全球敲响警钟,首次提出了“食物安全”问题。

  1983年4月联合国粮农组织粮食安全委员会通过了“粮食安全”概念,并得到FAO、世界粮食理事会、联合国经济和社会理事会等国际组织和国际社会的广泛赞同和支持。然而,无论是以国际组织所祈盼的目标来裁减还是实践所收获的效果来衡量,目前全球粮食安全依然没有解除危机,甚至某些指标还在恶化。

  第一,粮食供给处于紧平衡。据FAO的数据显示,全球粮食储备在2008年只有4.05亿吨,降至1980年以来的最低水平,仅够全球人食用8至12周。 而从2009年的情况分析,美国农业部的报告认为,2009年世界谷物产量可达到22.16亿吨,而在需求量可能达到21.76亿吨的情况下,供大于需只有4000万吨。

  第二,粮食价格滞留于高位。借助于需求增加和大宗资源价格上升的力量,国际市场粮价最近几年一路扶摇直上。虽然金融危机的爆发让粮食价格发生“夭折”,但目前仍处于历史高位。据OECD和FAO联合发布的《2009-2018农业展望》报告,粮价总体水平目前远高于10年平均水平,一些粮食的价格比1998年—2008年的水平高出了一倍。

  第三,饥饿人口有增无减。据联合国公布的最新数据,2009年全球每天忍受饥饿的人数将达到10.2亿人,扭转了过去40年中饥饿人口持续减少的趋势,而且这一数字将继续增加。

  而在中国,耕地仅占世界10%,人口却占世界的22%,十几亿人的粮食问题始终是头等大事。2001年发表的《中国粮食问题》白皮书,明确表示中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给,这是政府解决粮食安全问题的基本方针。高度重视保护和提高粮食综合生产能力,建立稳定的商品粮生产基地,建立符合中国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系,确保粮食供求基本平衡,这既是政府解决粮食安全问题的基本方针,也是实现粮食安全的总的目标。

  国务院办公厅印发的《粮食安全省长责任制考核办法》规定,国务院对各省(区、市)人民政府粮食安全省长责任制落实情况进行考核,考核的主要内容,一是确保耕地面积基本稳定、质量不下降,粮食生产稳定发展,粮食可持续生产能力不断增强。二是保护种粮积极性,财政对扶持粮食生产和流通的投入合理增长,提高种粮比较收益,落实粮食收购政策,不出现卖粮难问题。三是落实地方粮食储备,增强粮食仓储能力,加强监督管理,确保地方储备粮数量真实、质量安全。四是完善粮食调控和监管体系,保障粮食市场供应和价格基本稳定,不出现脱销断档,维护粮食市场秩序;完善粮食应急保障体系,及时处置突发事件,确保粮食应急供应。五是加强耕地污染防治,提高粮食质量安全检验监测能力和超标粮食处置能力,禁止不符合食品安全标准的粮食流入口粮市场。六是按照保障粮食安全的要求,落实农业、粮食等相关行政主管部门的职责任务,确保责任落实、人员落实。

  《“十三五”规划》国家粮食安全更有保障。《规划》把到2020年确保谷物综合生产能力5.5亿吨作为约束性指标,把主要是口粮的小麦稻谷自给率达到100%作为约束性指标。这样用于保障粮食安全的谷物需要量具有相对稳定性。《规划》还提出了耕地保有量、化肥利用率、农药利用率和农膜利用率等与粮食生产直接相关的约束性指标。《规划》提出的8个“十三五”农业现代化约束性指标,其中有6个直接与粮食生产能力及其生产资源保护和要素配置方式有关。可见,《规划》使国家粮食安全保障更加有力。耕地资源数量和质量并重保护,是保障国家粮食安全的根本。《规划》提出了在全国全面完成划定15.46亿亩永久基本农田,并将其落实到农户、落实到田间地头,不搞动态调整,这既从根本上保住了粮食生产能力,又确保对农田基本建设的投资不被浪费。

  国务院新闻办2019年10月14日发表《中国的粮食安全》白皮书,白皮书发布的数据显示,仅从2010年算起,中国粮食总产量先后跨过5.5亿吨、6亿吨、6.5亿吨三大台阶,2015年开始连续4年稳定在6.5亿吨以上水平。目前,中国人均粮食占有量达到470公斤左右,高于世界平均水平。2018年中国粮食产量近6.6亿吨,比改革开放之初的3亿吨增产116%,是新中国成立时1.1亿吨的近6倍。目前,中国人均粮食占有量比1949年增长了126%。

  在影响粮食安全的各种因素中,人口因素应当是最为直接和最为重要的因素。但我们需要指出的是,这种

  影响并不只表现在人口数量的增加而导致对粮食供给的压力,还表现在生产要素、结构变动等多个方面:

  第一,粮食需求的膨胀。联合国人口基金会依照全球150个国家的人口指数预测,预计到2025年将增至91亿,粮食需求随之将增加50%。

  粮食生产与气候生态保持着高度的因果联系,特别是在目前生态环境遭遇一定程度的伤害、极端天气反复发作的条件下,气候变异已经成为直接影响粮食安全的关键因素。对此,联合国粮农组织研究报告指出,今后20年至50年间的农业生产将受到气候变化的严重冲击,并进而严重影响全球超长期的粮食安全。

  除了人口、气候等常态因素直接作用于粮食生产外,偶然性因素也会对粮食安全形成冲击。特别是全球金融危机的爆发和蔓延,其对世界粮食生产的投入、市场交易乃至未来走向都已经产生了明显的负面影响,而且这种影响有可能具有长期性和深入性。

  无论是在农业问题还是在非农业问题上,世界上许多国家尤其是发达国家存在着非常明显的自我保护主义倾向,而且这种保护随着金融危机的爆发甚嚣尘上,粮食问题也就在这些以邻为壑与“零和”博弈的生态中被罩上极度不安的阴影。

  第一,农业补贴。以美欧为代表的发达国家每年为本国农民提供高达3000亿美元的补贴,扭曲了农产品贸易的条件,直接伤害了发展中国家的粮食生产。

  第二,贸易限制。为了保证本国的粮食供应,从去年以来,阿根廷、乌克兰、印度等国政府先后推出限制粮食出口的措施。

  第三,生物加工。为了减轻石油等能源价格上涨对本国经济造成的压力,不少国家走上了替代性生物清洁能源的道路。第四,海外屯田。出于规避高额进口成本和粮食出口限制所导致的市场担忧,日本、韩国、印度及中东国家等近年来大举在海外购买耕地种粮。

  尽管粮食安全所遭遇的挑战已经引起了不少国家政府和国际组织的高度警觉,但粮食安全问题并非一个或几个国家和区域性组织的单兵作战所能解决,未来需要制定一个全球性的应对方案。

  第一,提高全球性耕地的资本投入。资料显示,目前世界一些主要粮食生产国提高产量仍有很大潜力,比如有“粮仓”之称的乌克兰,目前的粮食单产还不到美国的一半,拥有大量耕地的俄罗斯粮食单产甚至更低,而巴西还有4亿多公顷可耕地尚未开发。

  第二,营造公平合理的国际农产品贸易秩序。围绕着农业问题所进行的“多哈回合”谈判必须尽管结束,发达国家和发展中国家都应该在协调各方利益的基础上做出相对的让步。主要是:以美国为代表的农产品出口国凯恩斯集团应当大幅削减对农产品的出口补贴,以欧盟、日本、韩国等为代表的农产品自给国集团必须大量削让关税和配额限制,而二十国集团也应当尽可能地降低市场准入的门槛。

  (1)联合国可建立一个全球性粮库,履行“世界粮食银行”职能,并制定“特别借粮权”,帮助最不发达国家应对粮食危机,同时,“世界粮食银行”可以以优惠条件向出现短期粮荒的国家借粮。

  (2)世界贸易组织可以获得撤销相关国家粮食贸易限制性规定的职权,即使一些国家需要设立新的限制规定,必须提前通报世界贸易组织进行协商。

  (3)经合组织负责制定全球性的生物燃料指南和保障措施,审查和评估相关国家发展生物质能的长期影响,并且指定相应的政策对其进行指导。

  (4)国际货币基金组织与世界银行负责评估相关国家应对粮食安全危机的财政政策,加强对国际市场粮食产品及期货的分析和监督,建立对粮食投机行为的纠错机制和严惩规则。

  加入WTO后,我们将不得不放弃非关税壁垒,逐步降低关税及国内农业支持水平,国内农产品市场终将被迫逐一开放。中国作为一个农业大国,尤其是粮食生产和贸易大国,将不可避免地受到贸易自由化政策的影响。

  一方面,加入WTO有可能对中国粮食生产和粮食市场产生严重冲击。世界主要粮食出口国美国、加拿大、澳大利亚等,由于人少地多、种植规模大、科技含量高,无论是质量还是价格与我国相比均 具有明显的优势,而我国农村受大量农业人口的约束,粮食规模化生产程度低,加之技术条件限制,短期内提高人均粮食种植面积,大幅度降低生产成本的可能性不大,降低流通环节的费用开支也存在较大难度。所以,国内粮食价格下降的空间很小。这样,在粮食进口逐年增多的情况下,我国粮食生产和粮食市场将面临严重的冲击和挑战。

  另一方面,加入WTO有可能对中国粮食安全构成一定的威胁。国外优质低价粮的涌入,对中国粮食生产和供给能力冲击巨大。国内粮食将因生产成本高而缺乏竞争力,从而导致农民种粮收益下降。在利益驱动下,农民会进一步减少粮食种植面积,从而降低我国粮食生产能力,这一结局对我国粮食安全会产生深远的影响。

  WTO框架下中国粮食安全模式选择:“自给自足”与“贸易自由化”引结合。

  粮食安全的“自给自足”模式是指一国粮食的需求完全通过国内粮食生产来满足,即粮食自给率为100%。粮食安全的“贸易自由化”模式,是指一国完全按照比较利益的原则,选择进口或是国内生产粮食来满足国内需求。也就是说根据国际粮食市场价格和国内自产价格的高低来随时调整粮食自给率。只要前者低于后者,就完全通过对外贸易来满足国内粮食需求。粮食自给率随着价格因素的变化而随时变化。

  “自给自足”模式过分强调安全目标的重要性,忽视了一国的资源禀赋条件能否具备经济高效地满足粮食自给的可能性,极有可能造成该国农业整体效率的损失。况且,要维持高度的粮食自给率,需要对国内粮食生产实行高度保护和强制,这都是不适应WTO规则和为其所不允许的。而“贸易自由化”模式似乎也不可行。

  因为它过分强调市场和贸易的作用,却忽视了单纯按照比较优势原则来安排粮食生产和贸易会给一国粮食安全带来潜在的威胁。在现实中,完全绝对的“自给自足”或“贸易自由化”模式其实并不存在。我国粮食安全模式应该是介于二者之间的一个均衡模式,即“自给自足”与“贸易自由化”相结合。

  5.建立粮食安全预警系统,以密切注意国际粮食市场动态及我国粮食安全状况

  在利用、节约土地办工业方面,他们认为,广州开发区树立了一个榜样,称之为“广开模式”,建议省委、省政府在全省推广“广开模式”。他们还认为,广东沿海地区应抓紧实施围海造田计划,向海要地。

  综合中国国情,并参照联合国粮农组织在不同时期对粮食安全所作的不同定义,可对中国粮食安全设为三个阶段的框架,并依照框架提出三个阶段的衡量尺度,三个阶段粮食安全问题的重点。

  衡量这三个阶段的天然尺度有两个,一是粮食的商品量比例;另一个是城镇人口与乡村人口比例。

  是国民经济发展水平较低时期,改革开放以前是比较典型的时期。这一时期的特征是粮食还没有满足消费需求,需要整个社会不遗余力地将粮食生产放在突出位置。一般这一时期粮食商品量占产量的比例为30%左右,城镇人口比例未达到总人口的50%。这一阶段粮食安全的具体表述为,随时向民众供应足够的基本食品,简言之,就是人人有饭吃,整个社会仅仅是刚刚进入温饱时期。这一阶段粮食安全的重点是总量保障。

  是国民经济发展到中等水平时期。这一时期的基本特征是粮食生产已经可以在总量上满足需求,社会已经摆脱了粮食短缺的困扰,其他食品种类如水果、蔬菜、肉禽蛋鱼等丰富起来,人们的选择性明显加强,小康社会的种种特征日益明显。

  这一时期粮食商品量占产量的比例为50%以上,城镇人口比例高于总人口的50%。粮食安全的具体表述为,所有人在任何时候都能买得到并买得起粮食,整个社会已进入小康。这一时期粮食安全的重点转变为流通保证。

  是国民经济发展到工业化水平时期。二元经济结构得到根本改变,粮食生产已经基本实现了机械化、电气化和规模化。这一时期的特征是粮食生产的潜能得到充分发挥,人口总量趋于平稳或下降,因而对粮食的消费也趋于平稳。在粮食消费中,人们更多的关注已不是总量和品种问题。

  这一时期粮食商品量占产量的比例为80%以上,城镇人口比例高于总人口的80%、粮食安全的具体表述为,所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食品,来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好。在这一阶段,粮食的消费在人们日常消费食物中的比例开始显著下降,其他食物的重要性将逐渐重于粮食的重要性,粮食安全将逐渐让位于食品安全或食物安全。粮食安全的重点转变为食品的营养和卫生保障以及随生活水平提高而产生的食物偏好。

  联合国世界粮食计划署2010年8月18日公布了“2010年粮食安全风险指数”,这份数据是针对全球163个经济体进行的调查研究,阿富汗和非洲9个国家出现粮食短缺的风险最高,而北美、欧洲,尤其是斯堪的纳维亚半岛地区有充足、可靠的粮食供应。

  这份《2010年粮食安全风险指数》是由英国风险分析公司lecroft和联合国世界粮食计划署按照12个主要影响因素评判出的。该判定标准包括谷物产量、人均国内生产总值、极端天气发生风险、农作物品质、粮食分派的基础设施、冲突,以及政府效率等。

  被评为“极度高风险”国家的有:以阿富汗居首、此次是刚果(金)民主共和国、布隆迪、厄立特里亚、苏丹、埃塞俄比亚、安哥拉、利比里亚、乍得和津巴布韦。

  被评为“高风险”国家的有孟加拉国(排名23)、巴基斯坦(排名30)、印度(排名31)、菲律宾(排名52),而被列为“中度风险”的国家包括排在第96位的中国。

  粮食充裕的国家多是位于北美及西欧的发达经济体,其中芬兰最充裕,其次是瑞典、丹麦以及挪威。

  Aplecroft机构将这些情况归咎于气候变化导致小麦价格飙涨,并警告称这对较脆弱国家带来的影响甚大。而且近来巴基斯坦和俄罗斯遭遇极端天气,预计明年这两个国家的粮食安全风险指数将加大。

  2009年粮食安全风险指数首位是安哥拉,其次是海地、莫桑比克、布隆迪、刚果(金)民主共和国、厄立特里亚、赞比亚、也门、津巴布韦和卢旺达。

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